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土耳其外交政策:結構和決策過程—熊貓出國

來源:熊貓出國 日期:2021-08-10

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  2017年4月16日,土耳其選民前往投票站,對一系列憲法修正案作出裁決,該修正案將用行政總統制取代現有的議會制度??偨y雷杰普·塔伊普·埃爾多安和執政的正義與發展黨(AdaletveKalk?nmaPartisi-正義與發展黨)雖然與反對派的競爭環境不平衡,但仍以微弱優勢贏得了贊成票。
土耳其外交政策:結構和決策過程
  公投是在充滿危機的政治環境中進行的,最重要的是在2016年7月政變失敗后實行的緊急狀態。埃爾多安總統作為事實上的國家元首行使對內閣的控制權,并開始通過法令進行統治沒有太多的議會監督。在政變后對反對派的鎮壓中,這些法令導致土耳其社會各個部門的大規模清洗,言論、行動和集會自由受到限制。公投正是在這種情況下舉行的。雖然YES一方未能動員超過51.4%的選民,但足以為土耳其總統制的實施設定路線,幾乎沒有機構制衡。埃爾多安與民族主義行動黨(MHP)一起將原定的議會和總統選舉提前了17個月,這可能是由于土耳其迫在眉睫的經濟危機。2018年6月24日的這些選舉將代表正式轉向新的治理體系,無論結果如何,正如公投所批準的那樣。贏得總統選舉后,埃爾多安總統完成了將土耳其執政體制轉變為總統制的長期目標;從他自2014年成為總統以來一直行使的事實上的控制權過渡到這個新體系內的正式權力。正如公投所批準的那樣。贏得總統選舉后,埃爾多安總統完成了將土耳其執政體制轉變為總統制的長期目標;從他自2014年成為總統以來一直行使的事實上的控制權過渡到這個新體系內的正式權力。正如公投所批準的那樣。贏得總統選舉后,埃爾多安總統完成了將土耳其執政體制轉變為總統制的長期目標;從他自2014年成為總統以來一直行使的事實上的控制權過渡到這個新體系內的正式權力。

  介紹

  這份CMI報告介紹了土耳其總統制下現有的外交政策結構和決策過程。數據通過挪威外交部資助項目積累;“土耳其第二共和國階段的政策選擇”由Chr的研究人員共同承擔。MichelsenInstitute、KadirHas大學、伊斯坦布爾Bilgi大學和EpistemeTurkey。

  我們的研究表明,關于在土耳其總統制內如何決定外交政策,人們知之甚少。對學術文獻的回顧發現很少有關于該系統或相關主題的英文文章。文獻中更多地關注系統的建立,而不是其過程和功能(Esen和Gümü??ü2017;Esen和Gumuscu2016;Ayta?、?arko?lu和Y?ld?r?m2017;Ta?2015)。對think-thanks和外交政策研究所準備的文獻進行搜索,產生了一些論文??偟膩碚f,這些解決了新總統制度下土耳其外交政策的預期變化。但是,與其他文章類似,1)。有一本英文書(由土耳其政策機構SETA出版,由NebiMi?和BurhanettinDuran編輯2)這部分解釋了改變總統制的基本原理。然而,它很少或根本沒有提供對新系統內應用的外交政策結構和流程的洞察。在土耳其文獻中,我們在當地期刊上找到了一篇文章,該文章側重于新制度在行政和立法機構之間的權力劃分方面的結構(Turan2018)。SETA報告側重于總統辦公室的權威(Gülener和Mi?2017)。另一份SETA出版物為土耳其總統制的必要性提供了理由(Aslan2015)。報紙還提供了一些有關該系統如何運作的信息。3

  本報告基于通過采訪土耳其學者、think-thanks的研究人員、與研究團隊聯合網絡中不同精英階層人士的對話以及土耳其外交部(MFA)官員收集的信息和數據,包括接近埃爾多安總統的各種精英階層。此外,我們還搜索了總統令和協調法4,以獲取有關外交政策決策新結構和流程的信息??偨y令編號。圖1概述了總統管轄下的具體組織、各自的權力和任務。5關于外交政策制定,該法令提出了政策委員會,包括安全和外交政策委員會,6但描述的是一般任務,而不是賦予權力或管轄權。第26條規定,委員會有責任制定有關土耳其總體國際關系的政策建議,提出建議以提高土耳其的地區影響力和解決地區沖突的能力,報告全球事態發展,分析不斷變化的全球安全環境,以制定預案。針對潛在威脅的空洞措施。同一總統令還在外交部內重新設立了外交政策咨詢委員會理事會(第144條),該委員會傳統上由最近退休和接近退休的外交官組成。

  土耳其外交政策決策:結構

  土耳其的外交政策決策在多個實體內部和之間以及在正式和非正式的咨詢結構中進行劃分??偨y是外交政策決策的主要權威。咨詢角色屬于外交部、安全和外交政策委員會、國家安全委員會(NSC)、國家情報組織(MIT)、正式任命的總統顧問以及總統在總統職位之外的各種關系(因此-稱為非正式顧問),以及扮演外部影響者角色的土耳其軍隊。

  我們的研究表明,這些實體沒有等級制度,它們都直接向總統提供信息。安全和外交政策委員會以及非正式/正式顧問提供評估;外交部、麻省理工學院和軍方提供實用信息。埃爾多安總統決定政策。通過我們的研究,我們了解到上述實體沒有或非常有限的決策權,這些決策是在總統內部以高度劃分和個性化的方式做出的。除了形成外交政策決策結構的現有單位(即外交部和國家安全委員會,以及麻省理工學院和軍隊的咨詢角色7),有一個新實體和兩個顧問池。安全與外交政策委員會由個人組成,其中一些人還被任命為總統的高級顧問;因此戴著雙重帽子。安全與外交政策委員會的成員以及總統府內的顧問團隊是公開的;我們還設法從總統職位之外確定了一些未任命的顧問。我們試圖描繪在這個咨詢結構中工作的人、他們之間的聯系以及他們與總統的關系。

  安全與外交政策委員會

  從一開始,安全與外交政策委員會的職責在1號總統學位中被描述為“負責提出新政策、監督政策實施和做出宏觀決策”。

  理事會的九名成員是學者,也有與總統有私人關系的專業顧問和記者。與所有其他總統委員會一樣,總統是安全與外交政策委員會的正式主席。然而,實際上,總統的首席顧問易卜拉欣·卡林目前擔任副主席。

  值得注意的是,顯然缺乏與麻省理工學院、正規軍隊8和前任或現任外交官有正式聯系的任命成員,他們會假設提供有關外交政策發展的寶貴信息/知識。另外值得注意的是,該委員會沒有常任秘書,這意味著沒有以制度方式將委員會的建議提交給總統的監管機制。

  我們已經知道安全與外交政策委員會通常每兩周召開一次會議,有時每周一次。被任命的成員根據他們的專業知識獲得工作檔案,并被指派準備報告。這項工作主要圍繞為未來的外交政策發展創造情景。然而,成員們也會制作關于“實時問題”的報告。成員有權訪問來自所有機構的所有信息,例如MFA和MIT。然而,在實踐中,他們必須通過總統府向這些機構索取信息和報告,并依賴提供給他們的任何報告/信息。

  從我們的采訪和談話中可以看出,安全與外交政策委員會的成員目前專注于緊迫的外交政策問題,而不是政策規劃。如果要制定新的土耳其外交政策學說,這個小組會寫出來。我們認為,與埃爾多安總統備受吹捧的“新土耳其”言論相結合的治理體系變化將(而且確實應該)導致整體外交政策戰略的徹底改革。然而,根據我們的消息來源,在可預見的未來,沒有這樣的新學說正在制定中或預期中。

  總統高級顧問(任命和未任命)

  在總統任期內,有幾位總統任命的(外國)政策顧問。AccordingtheSETAtextbookTurkishbureaucracybecametoopowerfulinpolicydecision-makingandpolicydevelopmentregardingtheelectedpoliticians.9這需要通過總統制的發展和實施來改變。根據SETA的說法,總統在政府高層組建了一個專家執行團隊,以確?!皩I知識將成為此類任命背后的主要因素”。10然而,在與與埃爾多安總統觀點相近的學者的采訪中,我們注意到埃爾多安選擇這些專家時感到失望。幾位受訪者觀察到,到目前為止,埃爾多安主要根據個人信任和忠誠度而不是根據功績來選擇他的顧問。他們的觀點是,總統制的鞏固會受到這種做法的影響。所有領域任命的顧問總數約為40人;這與埃爾多安總統之前依賴的相對狹窄的顧問圈子大不相同。但是請注意,這些顧問中很少有外交政策組合。顧問由來自不同背景的人組成,例如政治、學術、新聞和外交。最親密或最常用的任命顧問都與埃爾多安有某種歷史關系。我們通過研究確定的非正式顧問(未任命)來自不同的朋友、商人、學者、在不同智囊團工作的專家以及土耳其感興趣的國家的專家的不同網絡。

  還有一組顧問值得注意;埃爾多安總統特別信任的人。其中包括國防部長胡魯西·阿卡爾、麻省理工學院院長哈坎·菲丹、副總統福亞特·奧克泰、財政部長(以及埃爾多安的女婿)培拉特Albayrak和內閣首長HasanDo?an。外交政策制定是一個“保留的領域”,所有顧問都不得操作,但一些“選定的”在總統府有發言權。不應低估Akar、Fidan、Oktay和其他人的咨詢作用。然而,據說HasanDo?an和BeratAlbayrak是目前優先考慮埃爾多安議程并決定埃爾多安何時/在什么條件下與人們會面的人。

  迄今為止,共有21項總統令;然而,迄今為止,除第1號法令外,沒有任何法令制定了統一立法,以明確外交政策的實際制定。這是一個重要的問題,因為它表明總統制仍然缺乏鞏固,并且對其實際應用缺乏共識。

  土耳其外交政策決策:過程

  除了土耳其外交部的工作人員外,接受采訪的每個人都認為外交政策的制定和決策是在總統府內執行的。然而,外交部的采訪者堅定地表示,外交部是政府內部的決策和政策制定機構。在外交部的一次采訪中,受訪者首先聲稱外交部是決策者/政策制定者,但后來回答了一個關于決策過程的類似問題,他說:“我什至很困惑”,另一個則是聲明:“外交部將重新獲得權力,因為處理總統府內的所有信息太難了”。

  我們注意到一種混亂狀態,這可能源于這樣一個事實:歷史上,土耳其外交部一直是土耳其國內外備受推崇的機構,它完全由職業外交官組成,他們負責制定和指導土耳其外交政策的實施。外交部與軍方和財政部一起被視為土耳其國家內部的三大支柱,忠于土耳其民族和國家,而不是執政黨。我們的一些受訪者談到,由于外交使團內部葛蘭主義者的揭露,違反了部內信任,11并且因為政治任命的人數不斷增加(大使級為13%)。MFA同事之間缺乏信任被認為會導致不同部門內部和部門之間的溝通不暢,因為個人由于不信任或認為這些人的能力和經驗低于他們自己而隱瞞信息或繞過他們最親密的領導。此外,采訪還表明外交隊伍內部的政治兩極分化和政治化。

  從我們的研究中,我們了解到軍方、外交部、麻省理工學院和安全與外交政策委員會向總統提供信息,所有決定和政策制定都是在那里做出的。安全與外交政策委員會的成員向易卜拉欣·卡林報告,后者對其進行過濾并將評估提交給埃爾多安總統,盡管沒有對實際政策決定或對已實施政策的評估提供具體建議。此外,各部委和理事會向總統府提供實用信息。因此,似乎所有決定都是在總統任期內做出的,埃爾多安總統在那里得到(或不)他的親密顧問圈子的幫助。

  優先考慮總統制的一些論點是,它將加快決策速度,并使政府系統更好地協調、更高效和更民主(Serdar,2017年)。12然而,我們的采訪者反映,由于政府和官僚事務的惰性,他們在日常工作中遇到了很大困難,13源于二級決策和/或執行機制的不確定性。據報道,官僚,甚至一些部長,在沒有明確的政治指示和指導方針的情況下,對采取新舉措猶豫不決,并害怕犯錯。此前,內閣部長有自己的職責范圍,并向總理或總統或兩者報告。相比之下,新的總統政府制度將責任交給安全和外交政策委員會以及總統辦公室。他們的職責與外交部的職責重疊。到目前為止,該系統的結構仍然由總統令而非任何形式的協調法塑造。這是一個關鍵問題,因為它在向新系統過渡的過程中繞過了議會。此外,這些法令非?;\統,沒有明確不同國家機構之間的權力劃分和管轄權。就外交政策而言,這使總統能夠在缺乏限制行政部門的法律框架的情況下壟斷決策。鑒于對管轄范圍的廣泛混淆,官僚機構在參與決策和政策制定過程時猶豫不決,也加劇了這種決策的模糊性和個性化。這使總統能夠在缺乏限制行政部門的法律框架的情況下壟斷決策。鑒于對管轄范圍的廣泛混淆,官僚機構在參與決策和政策制定過程時猶豫不決,也加劇了這種決策的模糊性和個性化。這使總統能夠在缺乏限制行政部門的法律框架的情況下壟斷決策。由于對管轄范圍的廣泛混淆,官僚機構對參與決策和決策過程的猶豫也助長了決策的這種模糊性和個性化。

  理論上,總統制的擁護者認為,由于總統的外交政策行動將受到議會的審計,因此議會在外交政策制定方面有很多發言權。然而,由于埃爾多安總統也是正義與發展黨的領導人,而且正義與發展黨與其聯盟伙伴MHP在議會中占據多數席位,因此在實踐中,議會不會對外交政策進行過多審查,至少目前如此。在MHP認為埃爾多安總統過多地偏離MHP的民族主義議程/意識形態的問題上,我們可能會看到MHP和AKP之間出現分歧。這些問題可能是一般的庫爾德問題和有關庫爾德工人黨的安全策略14進一步來說?;蛘呖赡苁顷P于與西方國家的國際聯盟,特別是但不限于美國,因為MHP懷疑國際主義。它也可能是MHP從遏制庫爾德影響的前景定義的敘利亞沖突(政治解決方案)的情況。

  從理論上講,學術界、民間社會組織、智囊團和媒體等非政府行為者應該在土耳其的外交政策中擁有發言權。這實際上是如何工作的(或不工作)需要更多的探索。是否聽到了批評的聲音?如果有,通過哪些渠道?土耳其媒體系統15被稱為“池”系統,因為現任政黨通過恐嚇和拉攏逐漸消除了新聞自由。自2016年7月15日的政變企圖以來一直有效的緊急狀態對媒體和學院的影響最大。在這種情況下,期望非政府行為者在外交政策制定中具有影響力是不現實的。

  關于外交政策的意見是在機構層面上制定的還是來自選定的顧問?我們的印象是,來自非政府部門的選定顧問有助于理解不同的外交政策領域,而無論政治傾向如何,不同的組織都沒有貢獻其機構知識。

  土耳其外交政策的結構性和推測性決定因素

  外交政策決策研究(至少)有兩個目標。一種是試圖解釋已經實施的外交政策,另一種是試圖預測未來的外交政策方向。這些目標中的任何一個的第一步都是確定任何特定國家的外交政策決策的結構和過程。要確定領導層對形勢的定義,重要的是要找出誰在做決定、在外交政策(包括他們的世界觀)方面提供專業知識和建議的人員庫,以及決策者和顧問(和機構)之間的過程的性質是決定領導層對情況的定義的一個重要因素。那是;他們如何定義/感知特定的外交政策問題。16該項目在繪制這些結構和流程方面邁出了第一步。了解新總統制下土耳其外交政策的下一步是分析埃爾多安總統的顧問;他們的背景、世界觀和在國際問題上的立場,以便了解向埃爾多安總統提供了什么樣的信息和建議;意義;他做出決定的依據是什么?

  據我們的一位受訪者說:“埃爾多安獲得的信息有助于他制定政策和做出決定”。因此,了解他的顧問提供給他的信息類型至關重要。仔細看看埃爾多安總統本人也同樣重要。埃爾多安對土耳其政治進程的影響最近達到了戲劇性的程度,這在現代土耳其政治史上很少見,即使考慮到土耳其政治文化傳統上是由主導領導層支撐的。國際關系的主導理論傳統上忽略了不同領導人的政治影響(個人層面的變量)。在我們看到唐納德·特朗普、弗拉基米爾·普京和雷杰普·塔伊普·埃爾多安等領導人的世界里,很難說個性和領導力不會影響外交政策和國際關系的方向。正如阿貝爾森所說,“假設經歷相同政治事件的領導人有相似的目標并會選擇相似的反應,而不表明他們對情況和信念的定義在某種程度上是相同的,這是錯誤的”。17或類似于Snyder等人。注意:“外部現實或操作世界實際上由決策者決定的重要內容“組成”。18

  當像埃爾多安總統這樣的領導人在決策中處于領先地位并在大多數政策問題上擁有最終決定權時,就更需要認真對待領導及其代理來管理不同個人和群體之間的權力關系。國家結構和黨內干部。今天的學術界有辦法通過復雜的定量內容分析方案來研究個人個性和領導風格,這些方案已被證明通過了方法論的可靠性和有效性測試。19雖然埃爾多安總統的個性和領導風格超出了本項目的范圍,但研究團隊擁有這方面的知識,此類分析將納入未來的項目提案。然而,從先前的研究中得知的埃爾多安總統的一些特征可以說明安卡拉目前的決策過程。埃爾多安的一項應用領導特質分析方法的研究表明,他傾向于分類思考,并且往往會錯過政策行動失敗的相關線索。20此外,他傾向于忽略來自環境的差異反饋。研究還表明,埃爾多安以犧牲解決問題為代價,關注追隨者的期望和意見。他的個人資料表明,他傾向于突破可能性的極限,這從埃爾多安對他在國際舞臺上的影響的主觀看法中可以看出,這往往與現實不符。我們在(經常)案例中觀察到這一點,他試圖將權力投射到土耳其實際能夠實現的范圍之外。有時他失敗是因為他在使用權力時傾向于“過于直接和開放”,無意中向他的對手發出了如何反應的信號。

  盡管如此,外交政策并不是在真空中制定的。任何國家的外交政策制定機構都從外部世界接收輸入(行動要求、價值觀、威脅、反饋)并響應這些輸入。21如何分析投入和相應產出的問題是由于這些因素的彈性特征,因此需要提取有助于利益國外交政策決策的因素。隨著時間的推移,經驗和傳統與基本價值觀和規范相結合,創造了一套相對僵化的原則。Aydin22認為兩種變量的相互作用塑造了土耳其的外交政策:結構變量和結合變量。結構變量是持續的和相對靜態的,可以對外交政策目標的確定產生長期影響。結構變量包括地理位置、歷史經驗和文化背景,以及國家刻板印象、其他國家的形象和持續的經濟供給。結合變量由國內政治和國際關系中相互關聯的發展網絡組成。它們是動態的,在國內外發展的影響下會發生變化,并對短期外交政策的實施產生影響。結構性變量包括國際權力平衡的變化、國內政治變化和特定決策者的個性。

  在這個項目中,我們開始探索土耳其外交政策的結構性和推測性決定因素。我們專注于對結構決定因素的看法,并致力于找出目前影響外交政策決策的推測變量。

  結構變量

  我們最初關注上面Aydin確定的結構變量。然而,在項目早期,我們發現由于時間和資源限制,專注于所有這些會過于全面。因此,我們最終專注于對地理位置和國家形象造成的限制和機會的看法。

  對限制和機會的看法

  我們的許多受訪者宣稱,土耳其周圍充滿了不穩定和沖突,這對國家構成威脅并限制了長期規劃的可能性,例如制定戰略或外交政策原則。然而,在外交部內部,他們譴責缺乏學說/戰略的想法,指的是目前采用的“進取和人道主義外交政策”概念。通過對書面資料的分析以及訪談和對話,我們的印象是,政府希望通過“士氣”和“效率”在區域和全球范圍內宣傳“大土耳其”的理念。但是,沒有跡象表明為此制定了明確的戰略。軍事和外交政策似乎并非建立在大戰略之上,而是通過戰術行動構成的。23我們的受訪者談到,由于敘利亞沖突,安全觀念發生了變化,尤其是因為敵人的多面性以及涉及多個參與者。不同的參與者對土耳其的外交政策施加了不同的限制,俄羅斯和美國在該地區的存在尤其阻礙了土耳其軍事力量的投射。黑海地區也被提出作為俄羅斯存在的一個例子。一位與埃爾多安觀點接近的受訪者說:“在吞并克里米亞之前,土耳其能夠在黑海地區制衡俄羅斯,但現在不行了?!?。這些受訪者表示,土耳其的軍事力量正在減弱,但硬實力的使用呈上升趨勢,盡管存在風險,但很可能會持續下去。當我們與受訪者談論限制和可能性時,通常會談論很多限制而很少談論可能性。這可能反映了外交部長所描述的“在火圈中受到挑戰”的感覺,24但也可能反映了采訪指南。為了充分了解對機會的感知,應該進行更多的訪談。

  國家形象

  用簡單的理論術語來說,國家形象是對自己國家的看法和他人對國家看法的綜合看法。大多數與埃爾多安總統關系密切的受訪者都談到了韌性、力量和自豪感。土耳其希望改變世界,并根據這些原則行事。由于總統制,他們還談到了未來的偉大。他們自豪地談到土耳其在世界各地的成就:人道主義以及重要國際機構和軍事行動的成員或領導。在早期的研究中,25我們在不同的精英類別中發現了相同的“自我形象”。然而,目前報告的兩個問題與另一組的看法大不相同。一是土耳其的韌性,我們的接觸稱該國內部的兩極分化嚴重危及內部穩定。另一個與經濟有關,當他們報告土耳其經濟降級時,會在人道主義、軍事和國際合作伙伴層面削弱土耳其的國際影響力。與埃爾多安總統觀點接近的受訪者都沒有提到兩極分化或經濟。當直接問及經濟時,他們要么說這是由一些國際行為體領導的“對土耳其的戰爭”造成的時間問題,要么斷然否認土耳其經濟存在任何問題。

  我們的聯系人認為其他國家如何看待土耳其變得更加難以評估。這是因為在我們的采訪中,當我們試圖詢問這個問題時,受訪者轉向了一個相關(但理論上不相同)的問題,即“他們如何看待其他國家;通常對土耳其友好或敵對”。帶著不同程度的情緒,我們的許多受訪者將西方描述為對土耳其懷有敵意;在歐盟,人口和領導力都重要,在美國,更多的是美國機構被提及(國務院、中央情報局、司法部)。北約作為一個機構不屬于這一類,而且令人驚訝的大量受訪者幾乎以正面的方式描述了延斯·斯托爾滕貝格(然而,這可能是因為采訪者是挪威人?。?。在歐洲和北歐國家,領導層(也是挪威外交部/政府)被認為對親庫爾德工人黨的歐洲團體過于友好,因此正在損害土耳其的利益和安全?!安剪斎麪枴薄獨W盟議會被一些人描述為被PKK劫持(充其量)或與PKK結盟(最糟糕)。俄羅斯被描繪成在土耳其最糟糕的時刻之一(在政變企圖期間)支持和幫助土耳其的國家,但同時又是一個既是戰略伙伴又與土耳其利益相沖突的國家。

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